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APPELS ET OBSERVATION DE LA LOI (Dernière mise à jour de cette page : le 31 mars 1998) Le présent chapitre porte sur les thèmes suivants : Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée (commissaire)
La Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée (LAIPVP) et la Loi sur l'accès à l'information municipale et la protection de la vie privée (LAIMPVP) prévoient toutes les deux un droit d'appel des décisions en matière d'accès à des documents des institutions assujetties à ces lois. Les appels sont interjetés devant le commissaire à l'information et à la protection de la vie privée (le commissaire). Le présent chapitre résume les attributions du commissaire et le processus d'appel. Nombre des procédures ont été établies par le commissaire et peuvent être modifiées. L'institution qui a besoin de précisions supplémentaires lors d'un appel doit communiquer avec l'agent d'appel approprié. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée art. 4 de la LAIPVP Le commissaire est nommé par le lieutenant-gouverneur en conseil avec l'approbation de l'Assemblée législative. Il est un agent de l'Assemblée et est indépendant du gouvernement en place. Le mandat du commissaire est d'une durée de cinq ans et peut être reconduit plusieurs fois. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut, avec l'approbation de l'Assemblée législative, destituer le commissaire en tout temps pour un motif valable. Pouvoir du commissaire d'entendre un appel art. 54 de la LAIPVP / art. 43 de la LAIMPVP Les décisions que les institutions prennent à l'égard des demandes d'accès à des documents peuvent être portées en appel devant le commissaire, qui règle les questions soulevées par l'appel dans une ordonnance. Sous réserve de la Loi, le commissaire peut assortir son ordonnance des conditions qu'il juge pertinentes. L'ordonnance du commissaire lie toutes les parties à l'appel. Le commissaire donne avis écrit de l'ordonnance à l'appelant, à l'institution et à toute personne qui a reçu un avis d'appel à titre de tierce partie intéressée. Pour ce faire, il envoie une copie de l'ordonnance aux parties. Le pouvoir général de rendre une ordonnance comprend aussi le droit d'ordonner à l'institution d'examiner ses dossiers en présence d'un membre du personnel du commissaire si ce dernier est d'avis que l'examen original n'était pas adéquat. Cependant, le commissaire ne peut pas demander à l'institution de constituer un document à moins que la demande ne vise des documents lisibles par machine. Le commissaire peut aussi rendre une décision provisoire et différer sa décision définitive jusqu'à l'obtention d'autres observations. Nul ne doit s'abstenir volontairement de se conformer à une décision du commissaire (al. 61 (1) f) de la LAIPVP / al. 48 (1) f) de la LAIMPVP). Pouvoir du commissaire d'examiner l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire La plupart des exceptions prévues à la LAIPVP et à la LAIMPVP qui permettent à la personne responsable de refuser de divulguer un document sont des exceptions discrétionnaires. Cela veut dire que la personne responsable peut décider d'appliquer ou non l'exception et de divulguer ou non le document demandé. Le paragraphe 54 (2) de la LAIPVP / paragraphe 43 (2) de la LAIMPVP précise que le commissaire ne peut substituer son pouvoir discrétionnaire à celui de la personne responsable, mais qu'il peut examiner le mode d'exercice de ce pouvoir afin de s'assurer que le pouvoir a été exercé correctement. Le commissaire peut examiner le document pour déterminer s'il est visé par une exception discrétionnaire. En cas d'appel, l'institution doit pouvoir expliquer l'ensemble des raisons qui l'ont poussée à ne pas divulguer un document. Si ces raisons ne sont pas claires, le commissaire peut ordonner à la personne responsable de réexaminer sa décision de ne pas divulguer un document et de lui fournir d'autres observations par écrit. Le commissaire a dressé une liste non exhaustive de facteurs susceptibles
d'aider les institutions à exercer leurs pouvoirs discrétionnaires.
Les voici :
Décisions pouvant être portées en appel art. 50 de la LAIPVP / art. 39 de la LAIMPVP Règle générale, les décisions que la personne responsable prend aux termes de la Loi peuvent être portées en appel devant le commissaire, y compris :
art. 50 de la LAIPVP / art. 39 de la LAIMPVP Les personnes suivantes peuvent interjeter appel de la décision de la personne responsable devant le commissaire :
Avis d'appel par l'auteur de la demande par. 50 (2) de la LAIPVP / par. 39 (2) de la LAIMPVP La personne qui a reçu avis d'une décision d'une institution dispose de 30 jours civils pour interjeter appel de cette décision devant le commissaire. Néanmoins, le commissaire peut entendre un appel déposé après l'expiration de ce délai, sauf si l'institution prouve que cela lui causera un préjudice (par exemple, elle fait valoir qu'elle sera lésée parce que les documents visés par l'appel ont été détruits). L'appelant (la personne qui interjette appel) présente d'abord un avis d'appel écrit au commissaire. Il n'a pas besoin d'utiliser un formulaire prescrit et, règle générale, les modalités du processus d'appel sont trop complexes pour lui. Par conséquent, il arrive souvent que le commissaire ne puisse identifier l'objet véritable de l'appel en raison de l'insuffisance de renseignements dans l'avis d'appel. Les institutions sont donc encouragées à inclure dans leur avis de décision une mention selon laquelle, d'une part, l'auteur de la demande ou la tierce partie dispose de 30 jours pour interjeter appel de leur décision devant le commissaire et, d'autre part, leur avis d'appel doit comprendre ce qui suit :
Si la demande d'appel vise la non-divulgation d'un document pour le motif qu'il n'existe pas, le commissaire peut rejeter l'appel si l'avis d'appel ne présente aucun motif valable qui permet de conclure que le document devrait exister (par. 50 (2.1) de la LAIPVP / par. 39 (2.1) de la LAIMPVP). Le commissaire informe le coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée de l'institution de la réception d'un avis d'appel. Il avise aussi toute personne qui, selon lui, est «intéressée» par l'appel. Si l'institution possède des renseignements à l'égard des personnes intéressées qui devraient être avisées de l'appel, elle les communique à l'agent d'appel approprié. Comme le commissaire ne peut divulguer la teneur des documents à une partie intéressée, celle-ci doit communiquer avec le coordonnateur de l'institution si elle souhaite obtenir des précisions supplémentaires. Le commissaire ne révèle pas l'identité de l'appelant qui est un particulier aux parties intéressées.
Confirmation de l'appel par le commissaire à l'information et à la protection de la vie privée Le commissaire avise l'institution de l'interjection d'un appel au moyen d'un «avis de confirmation d'appel». Il lui communique le nom de l'auteur de la demande, le numéro du dossier d'appel et le nom de l'agent d'appel approprié. Il demande aussi au coordonnateur de communiquer avec l'agent d'appel si les documents visés sont volumineux (500 pages ou plus et 3 exceptions ou plus). L'avis de confirmation d'appel précise aussi que l'institution doit communiquer les documents suivants, s'il y a lieu, dans les huit jours ouvrables :
Le commissaire informe aussi l'institution que si elle veut faire valoir une autre exception discrétionnaire que celle qui figure dans son avis de décision, elle doit le faire dans un délai de 35 jours. Si l'appel a trait à une prorogation de délai ou au paiement de droits ou de frais, la demande relative aux deux derniers éléments est omise. L'appelant ne fournit pas toujours les motifs d'interjection de son appel. L'institution peut vouloir communiquer avec l'agent d'appel pour voir si les motifs d'appel ont été précisés. Le commissaire peut aussi pouvoir fournir à l'institution des renseignements supplémentaires qui l'aideront à agir avec célérité et efficacité. L'institution fournit au commissaire les documents relatifs à l'appel dans les huit jours qui suivent la date de l'avis de confirmation. Le commissaire peut accorder une prorogation de délai si l'institution peut démontrer qu'elle ne peut lui fournir les documents exigés dans le délai prévu de deux semaines.
Si l'institution invoque plus d'un article de la Loi pour justifier l'extraction d'un passage ou si plus d'une exception s'applique au document, l'institution :
Si la demande est plus complexe, l'index devrait aussi comprendre ce qui suit :
art. 52 de la LAIPVP
/ art. 41 de la LAIMPVP Si l'institution peut expliquer pourquoi elle ne peut fournir les
documents demandés au commissaire dans les huit jours ouvrables, le
commissaire peut lui accorder une prorogation de délai. Si l'institution ne fournit pas les documents demandés au cours du délai imparti, le commissaire peut, par ordonnance, exiger la production de ces documents. Le défaut de fournir les documents au commissaire peut donner lieu à une poursuite pour entrave volontaire au commissaire dans l'exercice de ses fonctions (al. 61 (1) d) de la LAIPVP / al. 48 (1) d) de la LAIMPVP). Le commissaire peut aussi exiger que l'institution prépare un affidavit
qui décrit les mesures prises pour trouver le document qui, selon elle,
n'existe pas. Le commissaire a le droit d'examiner tout document visé par un appel même si les renseignements qu'il contient sont très délicats ou confidentiels. Le pouvoir du commissaire d'exiger la production de documents peut être délégué à un agent d'appel sauf s'il s'agit d'un document du Conseil exécutif ou d'un document lié à l'exécution de la loi, auquel cas ce pouvoir ne peut être délégué qu'à un commissaire adjoint. La seule exception prévue concerne les documents assujettis aux lois fédérales, comme la Loi sur les jeunes contrevenants. Aucune poursuite pour infraction à une autre loi ne peut être intentée contre la personne qui a fourni des documents au commissaire. Lorsqu'elle prend des mesures relativement au transfert de documents
délicats au commissaire, la personne responsable tient compte de la
nature du document et des options qui existent pour assurer la livraison
en toute sécurité des documents au commissaire. Par exemple, elle peut
avoir recours à des services de messagerie dont les employés sont cautionnés
et qui fournissent des services de transport et d'entreposage sécuritaires.
Un employé de l'institution peut aussi livrer les documents en personne à la
Commission. D'importantes mesures de sécurité s'appliquent aux documents gardés dans les locaux du commissaire. Ils ne peuvent être retirés de ces locaux et doivent être gardés sous clé si personne ne les utilise. Un système de contrôle d'accès à cartes permet de limiter l'accès aux locaux et les visiteurs doivent être accompagnés d'un membre du personnel en tout temps. La Loi interdit au personnel de la commission de divulguer les renseignements acquis dans l'exercice de leurs fonctions. Ils ne peuvent non plus témoigner dans toute instance relativement à ces renseignements. Le commissaire ne garde pas indéfiniment les documents qu'il reçoit
dans le cadre d'un appel. En cas d'ordonnance rendue à la suite d'un
appel, les originaux et les copies des documents reçus sont soit retournés à l'institution,
soit détruits un an après le jour où l'ordonnance a été rendue. En
cas d'appel réglé par médiation, les documents sont gardés neuf mois.
Le commissaire rend plus tôt à l'institution les documents originaux
dont celle-ci a besoin. Le commissaire renseigne l'institution sur
toutes ces questions. Le commissaire peut exiger la production de documents et peut entrer et inspecter les locaux qu'occupe une institution pour y faire enquête. Toutefois, la personne responsable peut exiger, dans des circonstances exceptionnelles, que le personnel du commissaire examine sur place l'original d'un document si, par exemple, celui-ci est fragile ou unique ou si le nombre de documents demandés est important. Avant d'entrer dans un local, le commissaire en avise d'abord la personne responsable. Les institutions sont dissuadées d'invoquer la clause d'examen sur place, car elle impose au commissaire un fardeau administratif trop lourd. Le commissaire peut autoriser un médiateur (comme un agent d'appel) à enquêter
sur les circonstances qui entourent l'appel et à tenter de parvenir
au règlement de la question qui en fait l'objet (art.
51 de la LAIPVP / art. 40 de
la LAIMPVP). L'agent d'appel examine les circonstances ou les documents
pertinents portés en appel et vérifie le point de vue de l'institution.
Il essaie, en sa qualité d'intermédiaire, de parvenir à un règlement
de la question ou de simplifier les points en litige suite aux discussions
qu'il tient avec l'appelant et l'institution. En cas de règlement par
médiation, toutes les parties parviennent à un règlement de la question
portée en appel. Le commissaire tente de régler les questions visées par l'appel avant de rendre une ordonnance. Règle générale, la durée prévue des négociations est fixée à deux mois. Ce délai peut être plus court s'il est évident qu'aucun règlement n'interviendra. Une enquête a alors lieu. art. 52 de la LAIPVP / art. 41 de la LAIMPVP Avis
d'enquête et rapport de l'agent d'appel Si la médiation échoue, le commissaire peut mener une enquête afin de réexaminer la décision de la personne responsable (al. 52 (1) b) de la LAIPVP / al. 41 (1) b) de la LAIMPVP). À cette étape, l'appelant et l'institution reçoivent un «avis d'enquête» de la Commission qui les informe qu'elles ont le droit de présenter des observations. L'avis énonce les faits de l'appel et pose des questions aux parties relativement aux dispositions de la LAIPVP / LAIMPVP qui s'appliquent aux points visés par l'appel. Les parties ne sont pas tenues de restreindre leurs observations aux seules questions soulevées dans l'avis. L'institution devrait présenter ses observations dans les trois semaines qui suivent la date de l'avis d'enquête, sauf en cas de prorogation. Étude d'exceptions et de faits supplémentaires pendant l'enquête Lors de l'enquête, le commissaire peut permettre à une institution
d'invoquer d'autres exceptions ou de faire valoir d'autres motifs d'exception
que ceux invoqués à l'origine. L'institution ne peut invoquer que des exceptions discrétionnaires dans les 35 jours qui suivent le début du processus d'appel. Si elle invoque de telles exceptions après ce délai de 35 jours, le commissaire peut n'en tenir compte qu'en cas de circonstances uniques. L'institution doit envoyer un nouvel avis de décision énonçant la nouvelle exception au cours du délai imparti de 35 jours de sorte que l'appelant ait l'occasion de faire des observations sur l'application de cette nouvelle exception. L'avis initial qu'envoie le commissaire précise la date limite du délai imparti pour invoquer une nouvelle exception discrétionnaire. Après le dépôt de l'appel, il est recommandé que le coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée rencontre le conseiller juridique de l'institution pour examiner les exceptions invoquées à l'origine et déterminer si elles devraient toujours être invoquées. Il peut aussi arriver que les parties soient tenues de présenter d'autres observations. Cela peut se produire si le commissaire rend, entre-temps, une ordonnance relative à l'appel. Dans ce cas, l'agent d'appel peut informer les parties qu'une telle ordonnance a été rendue et permettre la présentation d'observations supplémentaires. art. 53 de la LAIPVP / art. 42 de la LAIMPVP La partie qui prétend qu'un document est inconsultable doit prouver l'application de l'exception invoquée. Par exemple, si la personne responsable refuse l'accès à la totalité ou à une partie d'un document, elle doit prouver, lors de l'appel, que le document, en tout ou en partie, est visé par une exception aux termes de la Loi. La tierce partie susceptible d'être concernée par la divulgation d'un document qui souhaite que celui-ci soit classé inconsultable doit expliquer ses motifs. L'appelant qui fait valoir que la divulgation d'un document autrement inconsultable est manifestement nécessaire dans l'«intérêt public» (art. 23 de la LAIPVP / art. 16 de la LAIMPVP) doit prouver ce qu'il avance. Cependant, le fardeau de la preuve n'est pas absolu. Si l'appelant ne connaît pas trop la teneur des documents, le commissaire les examinera pour établir si la disposition s'applique ou non. Observations écrites
ou orales L'enquête est menée d'une façon qui protège le caractère confidentiel des documents en question jusqu'à ce que le commissaire ait pris sa décision. Par conséquent, les règles normales qui régissent les droits des parties qui comparaissent devant des tribunaux administratifs, dont le droit à une audience publique et le droit de contre-interroger des témoins, ne s'appliquent pas (par. 52 (2) de la LAIPVP / par. 41 (2) de la LAIMPVP). Règle générale, le commissaire mène ses enquêtes au moyen d'observations écrites. Il peut exiger que l'institution présente certaines observations par affidavit. Une partie à l'appel peut demander de présenter des observations orales. Le commissaire fait droit à sa demande s'il croit que cela favorisera l'étude des questions en litige. En cas d'audience orale, le commissaire peut assigner des témoins et les interroger sous serment. Les propos communiqués de vive voix ou les documents et éléments écrits produits pendant l'enquête sont privilégiés comme s'ils avaient été communiqués ou produits devant un tribunal. Par exemple, le témoignage fait lors d'une audience ne peut être utilisé dans d'autres instances, sauf en cas de poursuite pour parjure. Accès de l'appelant aux observations de l'institution ou d'une tierce partie L'institution, l'appelant et toute partie intéressée peuvent être représentés par un avocat ou un représentant. Ils doivent aussi avoir l'occasion de présenter des observations au commissaire. Toutefois, «nul n'a le droit d'être présent lors de la présentation faite par une autre personne, d'avoir accès à ces observations ou de les commenter» (par. 52 (13) de la LAIPVP / par. 41 (13) de la LAIMPVP). L'appelant présente ses observations sans avoir l'occasion d'examiner les documents, sauf si l'appel concerne une demande de rectification. Par conséquent, l'appelant peut demander accès aux observations de l'institution ou de la tierce partie. Le fait qu'une partie n'a pas le droit d'avoir accès aux observations de la partie adverse ne signifie pas qu'elle ne peut pas les consulter. En effet, dans certaines circonstances bien précises, le commissaire peut autoriser une partie à entendre ou à examiner les observations de la partie adverse si elle n'a pas accès à la teneur des documents en question. L'institution peut refuser de fournir un exemplaire de ses observations à la partie qui les lui demande directement en invoquant le paragraphe 52 (13) de la LAIPVP / paragraphe 41 (13) de la LAIMPVP. D'autres exceptions peuvent aussi s'appliquer aux observations de l'institution. En cas de demande d'accès aux observations de l'institution aux termes de la LAIPVP / LAIMPVP, le commissaire fusionne normalement les appels susceptibles de découler de ces demandes avec l'appel de fond visé par la demande d'observations. Il peut arriver que l'institution soit tenue de fournir au commissaire des renseignements sous forme d'affidavit afin de prouver l'inexistence d'un document ou la réalisation des recherches appropriées. Un affidavit est une déclaration de témoin dans laquelle l'auteur affirme sous serment qu'un ensemble donné de faits est véridique. La personne qui prête serment ou qui fait une affirmation solennelle lit sa déclaration et la signe devant un commissaire aux serments ou un avocat. En cas d'appel devant le commissaire, l'affidavit est acceptable comme preuve au même titre qu'un témoignage oral donné sous serment. Quiconque signe un affidavit qui est faux enfreint le Code criminel. Un modèle d'affidavit figure à l' Annexe VII . Effet de l'ordonnance
du commissaire Une fois qu'il a reçu les observations des parties intéressées, le commissaire rend une ordonnance exécutoire qui ne peut être portée en appel. Dans cette ordonnance, le commissaire peut exiger que l'institution divulgue les documents visés dans les 35 jours qui suivent la date de l'ordonnance et au plus tôt le 30e jour après la date de l'ordonnance. Ce délai commence à courir le lendemain de la date de l'ordonnance. Par exemple, si l'ordonnance a été rendue le 1er mai, le délai commence à courir à partir du 2 mai et le premier jour de divulgation est le 31 mai. L'institution peut divulguer le document n'importe lequel des cinq jours qui suit le 31 mai. S'il n'y a pas de tierce partie intéressée, le commissaire exige normalement que l'institution divulgue les documents dans les 15 jours qui suivent la date de l'ordonnance. Réexamen
des ordonnances du commissaire La Loi ne prévoit pas expressément le réexamen des ordonnances du commissaire. Un tel réexamen ne constitue pas un appel de l'ordonnance sur son bien-fondé. Un décideur peut réexaminer une décision dans des circonstances exceptionnelles s'il est établi que, selon le cas :
L'ordonnance ne fait pas l'objet d'un réexamen simplement parce que de nouvelles preuves sont fournies, même si celles-ci n'étaient pas accessibles au moment de l'enquête.
La demande de réexamen est présentée par écrit au décideur original
et indique le ou les motifs invoqués (voir les motifs énoncés ci-dessus). La demande de réexamen n'a pas pour effet de suspendre la date fixée pour l'observation de l'ordonnance. L'institution doit continuer de respecter les conditions de l'ordonnance, sauf directive contraire du commissaire. Par conséquent, il est impératif que la demande de réexamen soit déposée auprès du registraire des appels au bureau du commissaire dans les 21 jours de la date de l'ordonnance. Ainsi, le décideur du commissaire pourra rendre sa décision sur la demande de réexamen avant la date fixée pour l'observation de l'ordonnance. La demande de réexamen n'a pas pour effet d'empêcher une partie de faire valoir les autres recours juridiques qui peuvent exister (voir «Révision judiciaire» ci-dessous). Le commissaire peut rendre une ordonnance exécutoire qui ne peut être portée en appel. Les appels sont différents des révisions judiciaires, lesquels sont régis par la Loi sur la procédure de révision judiciaire. La partie à un appel qui prétend que la décision du commissaire est manifestement déraisonnable ou outrepasse autrement la compétence du commissaire peut présenter une requête en révision judiciaire devant la Cour divisionnaire. Dans son ordonnance, le commissaire informe la partie visée par l'ordonnance qu'elle a le droit de demander une révision judiciaire et qu'elle dispose de 30 jours pour ce faire. Si elle ne présente pas de requête dans le délai imparti, la partie doit respecter l'ordonnance. La LAIPVP / LAIMPVP stipule qu'une institution doit adopter des normes fondamentales pour protéger les renseignements personnels qui se trouvent en sa possession. Les dispositions en matière de protection de la vie privée de la Loi exigent que les institutions utilisent des méthodes appropriées pour recueillir, stocker, utiliser et divulguer des renseignements personnels et, à la limite, en disposer. Aux termes de l'article 59 de la LAIPVP / article 46 de la LAIMPVP, le commissaire peut :
Les particuliers vont porter plainte devant le commissaire s'ils croient qu'une institution a incorrectement recueilli, utilisé, divulgué ou conservé des renseignements personnels qui les concernent ou n'en a pas disposé de façon adéquate. Le commissaire doit examiner toute infraction éventuelle aux dispositions de la Loi en matière de protection de la vie privée. Il peut arriver qu'une plainte soit résolue de façon informelle au moyen d'une solution qui satisfait à la fois l'auteur de la demande et l'institution. On peut, par exemple, expliquer tout au long du processus la procédure ou décrire les raisons pour lesquelles les renseignements ont été utilisés de la façon dont ils l'ont été. Dans ces cas, le commissaire peut confirmer la solution retenue au moyen d'une lettre qu'il envoie à l'institution au lieu de publier un rapport d'enquête en bonne et due forme. Si la plainte n'est pas résolue de cette façon, une enquête officielle est menée. Processus d'enquête sur la protection de la vie privée Le processus d'enquête sur la protection de la vie privée comprend cinq étapes : Enquête L'institution est avisée que tous les efforts seront faits pour tenter de parvenir à un règlement de la plainte. Des copies des documents pertinents peuvent être nécessaires. L'enquêteur
peut aussi être obligé de se rendre en personne à l'institution ou
de s'entretenir avec les principaux responsables du programme, ou les
deux. Si la médiation échoue et que les points en litige sont clairs ou habituels, le commissaire peut trancher la question dans une lettre. Dans les autres cas, la question fait l'objet d'un rapport provisoire, puis d'un rapport définitif. Si l'institution a enfreint la Loi, des recommandations sont incluses pour empêcher la répétition de ces infractions. L'institution et le plaignant sont aussi invités à faire des observations sur toute erreur ou omission dans le rapport provisoire. Le commissaire fournit à l'institution et à l'auteur de la plainte un rapport d'enquête définitif. Si des recommandations ont été faites, le commissaire demande des preuves de leur mise en œuvre dans les six mois. Ces preuves peuvent être fournies par lettre, auquel cas l'institution y annexe des documents de soutien, comme une copie d'une nouvelle politique ou un avis. Si le commissaire ne reçoit aucune preuve de la mise en œuvre des recommandations dans les six mois prévus à cette fin, il communique avec l'institution pour savoir si les recommandations ont été mises en œuvre. Si elles ne l'ont pas été, il exige d'en connaître les raisons. |
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